El presente Proyecto de Ley tiene por objeto llenar un vacío legal en lo que respecta a la necesidad de limitar las reelecciones indefinidas de los intendentes y concejales municipales.

A los efectos del presente proyecto, se resalta la característica de la periodicidad en el ejercicio del gobierno, referido específicamente al intendente municipal y a los concejales.

Los ciudadanos elegidos para ejercer las funciones de gobierno tienen establecido, de antemano, el tiempo durante el cual han de desempeñarlas. No solo está determinado claramente en qué consistirá el ejercicio de sus funciones, sino que además, se encuentra establecida la duración de los mandatos que ineludiblemente debe cumplirse.

El pueblo tiene, de ese modo, la oportunidad periódica de juzgar en las urnas la gestión de sus representantes. En algunos casos, la Constitución permite reelecciones y fija sus límites, en otros no.

La reelección ilimitada se convierte en una especie de monarquía electiva, agravada en la práctica por la persistencia en el poder de verdaderas dinastías familiares que intercambian el ejercicio del mismo entre sus integrantes, bajo el disfraz de que la “soberanía popular” lo legitima.

Esto atenta contra la igualdad real de oportunidades de los candidatos que participan en la disputa electoral desde el gobierno y aquellos que se encuentran fuera del aparato oficial, ya que los primeros podrían valerse de los recursos propios del estado para su campaña política.

Otra consecuencia de la reelección ilimitada es que fomenta el personalismo (caudillismo), la demagogia (como degradación de la democracia) y el clientelismo político.

Po lo tanto, restringir la posibilidad de la reelección indefinida, implicará un avance que nos permitirá evolucionar desde la igualdad puramente formal a la efectiva igualdad de posibilidades para ejercer el derecho a ser elegido.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 21, inciso 2 sostiene que "toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país"; en el mismo sentido se expresa la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en el artículo 23, inciso 1, apartado c).

Además la alternancia en el ejercicio del poder, fortalece la democracia y garantiza la renovación de los mandatos permitiendo el recambio generacional en los partidos políticos y en el gobierno. Sostiene la Dra. Gabriela Ábalos que la limitación a la reelección de los intendentes y concejales implican un gran avance en la reafirmación de los principios republicanos de periodicidad de funciones, soberanía popular e igualdad ante la ley y contribuyen al fortalecimiento de la comunidad local.

Así ha sido interpretado por el pueblo de la provincia de Mendoza, en lo que respecta a los intendentes, en oportunidad del referéndum obligatorio que se realizó en el año 2009, aprobando la enmienda constitucional dispuesta por la Ley 7814, modificatoria del art. 198 de la Constitución Provincial, que limitaba la reelección de los intendentes a un solo período consecutivo, y en el caso de haber sido reelectos, no podían ser elegidos sino con el intervalo de un período. La ciudadanía se expresó mayoritariamente contra la permanencia indefinida de los intendentes en sus cargos, ya que el 70% de los empadronados votó, de los cuales el 60% se expidió a favor de la reforma; aunque no resultó suficiente para la promulgación de la mencionada ley. En abril de 2017, trece intendentes municipales que conforman el Frente Cambia Mendoza, solicitaron al gobernador su promulgación.

La constitucionalista Dra. Gabriela Ábalos, en su artículo publicado en La Ley, titulado “Límites a las reelecciones municipales en la provincia de Buenos Aires: interpretación constitucional y convencional”, dice que “…en lo referido a la reelección de las autoridades municipales, los artículos constitucionales del régimen municipal bonaerense nada dicen. Por ello le corresponde a la ley orgánica municipal llenar los vacíos dejados por la Constitución provincial, en este caso, lo relativo a la elección de las autoridades municipales y en torno a la duración, fijar alguna pauta sobre las reelecciones...”

“Esta decisión legislativa tendrá un gran impacto en las provincias que posean textos constitucionales similares, como por ejemplo Mendoza, cuya Constitución vigente data de 1916 y sin duda fue tenida en cuenta por su par bonaerense de 1934 sobre todo en el diagrama municipal que permanece hasta nuestros días ya que no fue modificado por la reforma provincial de 1994”.

“Adviértase que en la medida que la Constitución provincial deja abierto el tema de la reelección en el ámbito municipal, la reglamentación limitativa supone una toma de posición clara del Poder Legislativo provincial que arribando a los acuerdos políticos partidarios necesarios, ha puesto límite a las apetencias reeleccionistas mostrando una clara vocación democrática y republicana.” (lo resaltado es propio).

Nuestra Constitución Nacional en su artículo 5° dispone que cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el Sistema Representativo Republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria; principio éste que es reiterado por el artículo 123, introducido por la reforma del año 1994, que obliga a las Provincias a asegurar en sus constituciones la autonomía municipal, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

En cumplimiento de este mandato constitucional nacional, la Constitución de Mendoza en su artículo 1° reconoce la soberanía de la nación Argentina y la supremacía de su constitución nacional, consagrando la autonomía provincial como esencia de su gobierno, el cual se organiza bajo la forma republicana representativa.

Dentro de ese contexto la Constitución de Mendoza en sus artículos 197 al 210 fija los principios institucionales sobre los cuales se organiza el régimen municipal bajo el sistema republicano de gobierno y delimita la materia que debe quedar abarcada por el orden municipal, asignándole al Poder Legislativo en su artículo 99, inciso 5° la atribución de legislar sobre la organización de las municipalidades.

En cumplimiento de ese mandato constitucional y, respetando sus lineamientos, la Ley 1.079 reglamenta la organización institucional y su funcionamiento, como asimismo define las materias y atribuciones de los órganos del gobierno municipal, bajo la figura de la autarquía.

Es interesante analizar cómo ha sido resuelto estos cuestionamientos en los distintos órdenes provinciales para sus municipalidades conforme la muestra realizada sobre los regímenes constitucionales y legales de las Provincias de Mendoza, Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Salta, San Juan, San Luis y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El análisis permite sostener que en la generalidad de los casos la reelección se encuentra prevista tanto para los Intendentes como para los concejales, ya sea en sus constituciones expresamente o en las respectivas cartas orgánicas, en aquellos casos que en virtud del reconocimiento de la autonomía se le ha conferido esta facultad a los respectivos municipios.

También puede observarse que dentro de la reelección existen municipios de una misma provincia donde unos mantienen la reelección indefinida y otros la limitan, según los lineamientos que a continuación se expresan.

La Provincia de Buenos Aires aún no ha modificado su Constitución para adaptarla al Art. 123 de la Constitución Nacional y por lo tanto el régimen municipal se limita a atribuirle autarquía a los Municipios, consagrando una institución reglada por la Constitución Provincial y la ley Orgánica de Municipalidades. La primera dispone que los integrantes del Departamento Deliberativo durarán cuatro años (art.181) y con respecto al cargo del Departamento Ejecutivo durará cuatro años en sus funciones ( Art. 191 inciso 5).

Se observa que la Carta Magna no hace referencia a la facultad de reelegir a las autoridades municipales y mucho menos a limitar esa facultad de reelección, sino que fue a través de la Ley Orgánica de Municipalidades 6769/58 que se agregó la posibilidad de reelegir a ambas autoridades (intendentes y concejales), y en el año 2016 la Ley 14.836 limitó la reelección a un período, y en caso de haber sido reelectos, no podrán ser elegidos en el mismo cargo, sino con intervalo de un período.

En la Provincia de Santa Fe, su constitución tampoco ha sido modificada para adaptarla al artículo 123 de la Constitución Nacional, en el artículo 107 dispone que el intendente municipal, es elegido directamente por el pueblo y por un período de cuatro años y un Concejo Municipal, elegido de la misma manera, con representación minoritaria, y renovado bianualmente por mitades.

En este caso podemos concluir que la Constitución Provincial no autoriza la reelección ni para los integrantes del Departamento Deliberativo ni para el Intendente. No obstante ello, la Ley Orgánica de Municipalidades autoriza la reelección de los miembros del Concejo Deliberante (art. 27) y mantiene el principio constitucional de no reelección para el Departamento Ejecutivo (art.29).

La Provincia de Salta, cuya constitución fue modificada con anterioridad a la reforma de 1994, en su artículo 172 dispone que los Intendentes duran cuatro años en sus cargos y, los Concejales dos años. Todos son reelegibles.

En esta Provincia la Ley Orgánica de Municipalidades N° 1.349, modificada por las leyes 5.814 y 6.133 mantiene exactamente el texto de la constitución, sin agregar nada al disponer que los concejales serán elegidos directamente por el pueblo durarán dos años en sus funciones y podrán ser reelectos, y con relación a los Intendentes la norma establece que durarán cuatro en el ejercicio de su mandato y podrán ser reelectos. Igual criterio siguieron los municipios de Rosario de la Frontera y de la Ciudad de Salta. Se observa que existe una exacta coordinación entre la Constitución Provincial y sus normas inferiores, donde se reiteran los principios establecidos en la primera sin incorporar ningún agregado respecto de la relección.

La Constitución de la Provincia de Córdoba, también reformada con anterioridad a 1994, reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a la Constitución y las leyes (artículo 180).

Con relación a los órganos de conducción municipal la Constitución sólo se refiere a que la ley y las cartas orgánicas deben emitirse respetando el principio Democrático Republicano de Gobierno. Con este antecedente la Ley 8.102 que rige para:

Dispone que los Concejales duran cuatro años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelectos(artículo 13) y que el Departamento Ejecutivo estará a cargo de un Intendente electo a simple pluralidad de sufragios. Durará cuatro años en sus funciones y podrá ser reelecto (artículo 39).

Con relación a la duración del mandato y su reelegibilidad podemos mencionar la carta orgánica de la municipalidad de Río Cuarto que sigue el criterio establecido por la ley orgánica al establecer que tanto los concejales como el intendente permanecerán cuatro (4) años en sus funciones y podrán ser reelectos.

En ejercicio de su autonomía existen otros municipios que van más allá y condicionan la reelegibilidad, como es el caso de la Carta Orgánica Municipal de la Ciudad de Córdoba que no sólo establece la posibilidad de reelección de las autoridades municipales sino que limita esta facultad en su artículo 51° al disponer que los Concejales duran en su mandato cuatro (4) años y agrega que pueden ser reelectos una vez consecutiva y debe pasar un período completo para una elección y en el mismo sentido para Intendente donde en su artículo 83° establece que dura en su mandato cuatro (4) años, pueden ser reelectos o sucederse pero no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos sino con el intervalo de un período. El criterio de restringir la reelección también fue seguido por la Municipalidad de Carlos Paz y por la Municipalidad de Laboulaye que disponen que el intendente dura cuatro años en sus funciones y que puede ser reelecto por una vez consecutiva, debiendo trascurrir un período completo para una nueva elección.

La Constitución de la Provincia de Neuquén en su artículo 183 sólo se limita a fijar los lineamientos que deben respetarse al emitir las respectivas Cartas Orgánicas , las que deben asegurar la elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus representantes. Dentro de este contexto la Carta Orgánica Municipal de la Ciudad de Neuquén establece para los concejales (art.54) un período de duración de su mandato de cuatro años, con la posibilidad de ser reelectos y para el Intendente (art.77) fija un plazo de duración de cuatro años, admite la reelección pero la limita a un nuevo período inmediato posterior, no pudiendo volver a ser elegido para ese cargo sino con el intervalo de un período legal.

La Provincia de San Juan faculta a los municipios de primera categoría para dictar sus propias cartas orgánicas para decidir sobre esta temática y fija sólo para aquellos municipios regidos por la ley Orgánica de Municipalidades N° 6.289, una duración de cuatro años para el Intendente, pudiendo ser reelecto por un período consecutivo más y de cuatro años, con reelección indefinida para los concejales. En uso del poder constituyente conferido a los municipios, la Municipalidad de Santa Lucía fijó una duración de cuatro años para los concejales y para el Intendente (art. 17, 53) y en ambos casos limita la reelección sólo a un período consecutivo más. Igual criterio siguió la Municipalidad de Pocito en su carta orgánica municipal.

Por último la Constitución de la Provincia de San Luis solo establece los lineamientos a los que deben someterse las cartas municipales, dejando librado el tema de duración del mandato y sus reelecciones a cada municipio. Así la Ciudad de San Luis en su carta orgánica dispuso un período de cuatro años tanto para concejales como para el Intendente y en ambos casos limitó la reelección a un período similar. A su vez, la Municipalidad de la Ciudad de Villa Mercedes si bien establece un mismo período para los concejales e Intendentes y la facultad de reelección, limita para los segundos esta posibilidad solo a una vez en forma consecutiva.

Frente al esquema normativo descripto la Provincia de Mendoza en la actualidad requiere establecer alguna limitación a la reelección de los órganos municipales, la que puede establecerse a través de la modificación de Ley Orgánica de Municipalidades N° 1.079, ya que como legisladores, contamos con las facultades suficientes para hacerlo:

- La Constitución Provincial, en su artículo 99°, referido a las atribuciones del Poder Legislativo, en su inciso 5°, establece como una de ellas “legislar sobre organización de las municipalidades…”

- En el artículo 199° fija la materia de la Ley Orgánica de Municipalidades al autorizar al legislador para deslindar las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndole las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales, con sujeción a las bases allí fijadas.

- En contrapartida la Ley 1.079 - Orgánica de Municipalidades - dispone que la administración de los intereses y servicios locales en la capital y de cada uno de los departamentos de la provincia estará a cargo de una municipalidad cuya composición y funcionamiento se regirán por las disposiciones pertinentes de la constitución y por esa ley.

Se observa que en cumplimiento del mandato constitucional la Ley N° 1.079 traduce los principios institucionales contenidos en la Constitución y los reglamenta respecto de la organización y funcionamiento de cada Municipio.

Con relación a los Intendentes la norma constitucional solo hace referencia a la posibilidad de reelección, que es tomada por la Ley Orgánica de Municipalidades, determinando que este es el principio básico que debe respetarse mientras exista el sistema de la autarquía municipal en esta provincia. Ahora bien, nada impide al legislador completar este principio de reelección y adaptarlo a las necesidades locales en función de los fundamentos esgrimidos con anterioridad, que responden al criterio generalizado en los municipios de las restantes provincias argentinas, en este caso imponiendo alguna limitación de tiempo o período para la reelección.

Adviértase que este criterio fue seguido por el legislador para la reelección de concejales, que ha sido admitido por la Ley 1.079 y no concebido en la Constitución Provincial, ya que la reforma al artículo 198° de la Constitución Provincial introducida por la Ley 5.499 sólo se refería al cargo de Intendentes.

Con relación acerca de si es oportuno y conveniente la prohibición de la reelección indefinida de intendentes y concejales, se trata de una cuestión exclusivamente política que debe ser analizada y resuelta en ese ámbito.

Artículo 1: Incorpórase a la Ley 1.079 - Orgánica de Municipalidades- el artículo 93° bis, el que quedará redactado de la siguiente manera: “Los Intendentes podrán ser reelegidos por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos, no podrán ser elegidos, sino con intervalo de un período”.

Artículo 2: Modifícase el artículo 44° de la Ley 1.079- Orgánica de Municipalidades-, el que quedará redactado de la siguiente manera: “Los concejales durarán cuatro años en el ejercicio de sus funciones, salvo en el caso de integraciones extraordinarias, que lo serán por el resto del período respectivo. Podrán ser reelectos por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos, no podrán ser elegidos, sino con intervalo de cuatro años. Los concejos se renovarán por mitades cada dos años.

En los casos de creación de nuevas municipalidades, de renovación total del concejo por acefalía o de vacantes extraordinarias, no surgiendo claramente establecidos los períodos respectivos de las elecciones de los integrantes, los concejos procederán al sorteo de los períodos de los demás concejales electos. Hecho el sorteo, recién podrá entrar en funciones el concejo.”

Artículo 1º - Modifícase el Artículo 198 de la Constitución de la Provincia de Mendoza el que quedará redactado de la siguiente forma: «Art. 198: Los Intendentes serán elegidos directamente por el pueblo de los respectivos Municipios por simple mayoría de los votos válidos emitidos y podrán ser reelegidos por un sólo período consecutivo. Si han sido reelectos no pueden ser elegidos sino con el intervalo de un período.»

“art. 198º: los intendentes serán elegidos directamente por el pueblo de los respectivos municipios por simple mayoría de los votos válidos emitidos, pudiendo ser reelectos.”

Artículo 2º - El poder ejecutivo convocará al pueblo de Mendoza, para que en la próxima elección de diputados a celebrarse en la provincia, se pronuncie a favor o en contra de la reforma sancionada por el artículo anterior, en un todo de acuerdo con lo preceptuado por el articulo 223º de la constitución provincial.

Artículo 3º - En caso de ser ratificada por el pueblo de la provincia, el Poder Ejecutivo promulgará la reforma y la incorporará al texto Constitucional, conforme al articulo 223º precitado, último párrafo.